Las Metas Huérfanas y las Metas Ausentes de la Minería
Por Irene Astudillo Fernández, socia de Voces Mineras.
Al 2035 Chile tendrá una producción de 8,5 millones de toneladas de cobre fino, con un 80% de ella en los primeros cuartiles de costos de la industria a nivel global, habrá 250 empresas proveedoras de clase mundial y éstas exportarán US$4.000 millones en bienes y servicios. Estas son las metas declaradas en el Roadmap Tecnológico de la Minería elaborado por el Programa Alta Ley, en su primera versión del año 2016.
Sin embargo, dichas metas no tienen correlato con las acciones definidas en el Roadmap. Esto significa que en este instrumento no se da respuesta a cómo se lograrán, quienes estarán a cargo de impulsar/ajustar acciones, ni quienes harán su seguimiento, transformándose en gran medida en “metas huérfanas”.
Por lo anterior, y por la relevancia de estas metas, estimo oportuno hacer una revisión del avance a la fecha. En el caso de la producción, el presidente del Consejo Minero[1] plantea que con la cartera de inversiones en ejecución por las empresas socias, al 2023 se elevaría la producción nacional a 7 millones de toneladas, y que, con la cartera de proyectos en evaluación, ésta podría elevarse a 8 millones de toneladas para el 2026. Es relevante destacar que la actualización del Roadmap del año 2019 rebajó la meta de producción a 7,5 millones de toneladas, sin indicar fundamento alguno.
En materia de costos, el Observatorio de Costos de la Minería, reporte periódico elaborado por Cochilco, da cuenta que a la fecha sólo el 25% de la producción nacional se ubica en el primer quartil, correspondiente a tres operaciones mineras. Según esta misma institución[2], las bajas que se han observado en costos son atribuibles principalmente a factores de mercado, y no a materias estructurales asociadas a gestión o a nuevas tecnologías.
Respecto a las exportaciones de las empresas proveedoras, las estadísticas dan cuenta de una disminución sistemática entre los años 2012 y 2019, totalizando en el período una caída del 38%.[3]
Los antecedentes expuestos evidencian que a la fecha existe el potencial de lograr y superar la meta actualizada de producción nacional de cobre. Sin embargo, las metas de costos de producción y de desarrollo de proveedores estarían lejos de materializarse. Siendo estas las conclusiones a la fecha, cabe preguntarse, ¿quién dentro de la institucionalidad minera toma acción, por una parte, para disminuir el riesgo que la inversión no se materialice oportunamente, y por otra, para realmente avanzar hacia una mayor competitividad en costos y el desarrollo de la industria de proveedores?
Esta interrogante me lleva a la búsqueda de las respuestas en el instrumento más relevante que la autoridad pública puede gestar para el futuro del sector minero: La Política Nacional de Minería 2050, política cuyos avances están plasmados en un documento de 180 páginas y que se encuentra actualmente en consulta ciudadana y en evaluación ambiental estratégica[4].
Lo primero a comentar es que la Política no tiene Objetivos ni Metas Estratégicas declaradas, lo que llama la atención ya que una “Política Pública corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado”[5]. Así, rápidamente se concluye que la Política no aborda la materialización de las metas de producción, costos y desarrollo de proveedores.
En este escenario, cabe preguntarse qué aborda el documento de la Política Nacional Minera. En este documento se define una Visión del sector a partir de la cual se establecen 4 elementos[6], junto con 56 indicadores organizados en 14 categorías. Luego, aborda los resultados de 4 mesas de trabajo: Sostenibilidad Económica del Sector Minero; Sostenibilidad Ambiental del Sector Minero; Sostenibilidad Social del Sector Minero, y Gobernanza para la Sostenibilidad. En cada una de estas mesas se definen desafíos, iniciativas y acciones, totalizando 37 desafíos, 86 iniciativas y 229 acciones.
Comentar de los contenidos plasmados en el documento es difícil, dado que no hay objetivos ni metas, todo cabe. En razón de esto, es más ilustrativo tomar como base las “Características de una Política Pública de Excelencia”5, y describir cómo estas características están plasmadas en el documento elaborado a la fecha, lo que se resume en el siguiente cuadro.
| Característica de una Política Pública de Excelencia | Comentario |
| Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?) | No hay claridad ya que no define Objetivos ni Metas Estratégicas. |
| Estimación de costos y de alternativas de financiamiento | No los aborda.
Además, la estructura y contenidos no responden a la Matriz Lógica exigida por DIPRES para solicitud de financiamiento, por tanto, no podría optar a fondos de Hacienda para la implementación. |
| Factores para una evaluación de costo-beneficio social | |
| Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?) | |
| Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?) | No hay correlato entre los 4 “elementos” de la Visión y los planteamientos de la Mesas de Sostenibilidad. Es más, al parecer la Visión y los elementos se definieron con posterioridad al trabajo de las mesas.[7] |
| De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas) | No lo aborda. Podría ser un resultado a tener una vez se termine el proceso de consulta ciudadana, asumiendo aborda estos segmentos. |
| Oportunidad política | No lo aborda. Podría cobrar relevancia ante el próximo proceso de modificación de la Constitución. |
| Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?) | No lo aborda en ninguna forma. |
| Claridad de objetivos | No hay objetivos asociados a la Visión. Tampoco se indican objetivos en cada Mesa de Sostenibilidad. |
| Funcionalidad de los instrumentos | Mixto. Existen iniciativas concretas y de acción, mientras otras son “de escritorio”, sin mayor compromiso. Además, se definen iniciativas que involucran a muchos organismos del Estado, sin que exista el compromiso de estas entidades con lo planteado. |
| Indicadores (dimensiones: costo unitario, economía, eficacia, eficiencia) | Al nivel de Visión y sus 4 elementos, establece 56 “Indicadores Estratégicos” que no son consistentes con estas dimensiones. Aun más, la cantidad supera en exceso lo que podría considerarse “estratégico”. |
Dado que la Política Nacional Minera se encuentra aún en elaboración, estimo oportuno este tipo de análisis que permiten sustentar reflexiones y, por qué no, recomendaciones como las siguientes:
- Hacer uso de la metodología de Marco Lógico exigida por DIPRES a los Programas Públicos o la Guía Metodológica de Formulación de Políticas Regionales (Subdere,2009). Así, usar una metodología estándar en la formulación de Políticas, facilitará la formulación de Programas que postulen a financiamiento de Hacienda, y dará coherencia a los distintos componentes de la Política.
- Establecer Metas y Objetivos Estratégicos (ver casos de Australia y Canadá), que sean significativos y desafiantes, pero a la vez sean viables en atención a los plazos, recursos y capacidades, entre otros. Abordar menos, pero concretar más.
- Definir responsables de las acciones, revisiones, y actualización de los planes para el logro de las metas planteadas, que no se transformen en “metas huérfanas”. Generar “accountability”.
- Lograr el compromiso real de los diversos ministerios involucrados en las acciones propuestas, tales como el Ministerio de Medio Ambiente, y el Ministerio de Economía, entre otros.
- Mejorar la calidad de las acciones propuestas. A modo de ejemplo, en Innovación se plantea “Revisar las experiencias internacionales asociados a Requisitos de Contenido Local en países tales como Australia y Canadá”. Pareciera que el equipo de trabajo no supiera que el TPP-11, ya firmado por la Cámara de Diputados, elimina la posibilidad de implementar esta y otras Políticas de Desarrollo (art. 9.10 del TPP-11).
Finalmente, junto con valorar el esfuerzo liderado por el Ministerio de Minería, es importante destacar que el documento aborda una cantidad de materias contingentes a la minería que evidencian un muy buen conocimiento del sector, un importante relevamiento de desafíos en diversas dimensiones que impactan el futuro del mismo, así como algunas acciones bien fundamentadas y, por tanto, constituyen un muy buen insumo para la elaboración de la Política Nacional Minera, la que esperamos sea un instrumento efectivo para llevar a nuestra minería al posicionamiento nacional y mundial deseado.
[1] Publicación de La Tercera, “El Futuro de nuestra minería”, Joaquín Villarino, 20.09.2020
[2] Publicación nme, Nueva Minería y Energía, 29 de julio, 2020
[3] Exportaciones 2012 al 2016 tomadas de informe del Consejo Minero, agosto 2020. Exportaciones año 2019, según exposición del Ministro de Minería, Sr. Baldo Prokurica en charla en XVI Jornadas de Derecho de Minería, 30 de Septiembre de 2020
[4] www.politicanacionalminera.cl
[5] Política y Políticas Públicas, Eugenio Lahera, Serie 95, CEPAL, 2004
[6] Terminología del documento
[7] Conclusión personal con base en presentación realizada por el Subsecretario de Minería sobre el avance de la Política Minera en enero de 2020.
