El socio de Voces Mineras aborda los alcances de las normas aprobadas por la Convención Constitucional, cómo debiera ser el royalty a la minería, la fórmula para aprovechar el boom del litio y el futuro de Codelco.

Abogado de la Universidad de Chile, Cristián Quinzio es un reconocido jurista especializado en minería, aunque sus primeros pasos los dio en el Ministerio de Relacionales Exteriores. Hoy, a través del estudio Quinzio & Olivares, brinda asesoría en temas mineros, de ingeniería y construcción, energía, ámbito corporativo y resolución de controversias.

También ejerce como académico de Derecho Minero de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y del MBA del Departamento de Ingeniería Industrial, de la misma casa de estudios. Y recientemente se reintegró como socio de Voces Mineras A.G.

Entre 1971 y 1978 Cristián Quinzio se desempeñó como diplomático en Santiago, becado Fullbright y en Naciones Unidas en Nueva York. Posteriormente trabajó en el área financiera en Chile, con el grupo Vial, hasta la intervención de la banca, momento en que ejercía como abogado de Financiera Atlas, donde permaneció hasta fines de 1983.

Como la legislación minera había cambiado recién, lo contactó la conocida abogada Laura Novoa para trabajar en Copec, específicamente en el área minera de la compañía, que estaba en proceso de formación. Ahí participó en el proyecto de carbón de Pecket en Magallanes, a través de Cocar, de la que fue consejero jurídico. “Un hito importante fue ver zarpar el primer barco con carbón de Pecket a Tocopilla”, cuenta.

Desde entonces se quedó en el mundo de la minería. Estuvo vinculado a Cocar hasta 1987, fecha en que lo invitaron a ser gerente legal de Phelps Dodge Corporation (hoy Freeport McMoRan), que estaba recién aterrizando en Chile tras la compra de la minera Ojos del Salado y comenzado a explorar el proyecto Candelaria. Quinzio fue testigo directo de la expansión de Ojos del Salado y de cómo Candelaria pasó de exploraciones iniciales a su construcción y entrada en producción a comienzos de los ‘90. Llegó a ser consejero legal de la compañía para América Latina, acompañando el inicio de actividades en Perú, Argentina y Brasil.

Estuvo 10 años trabajando para Phelps Dodge, hasta que en 1997 se integró al estudio de Carey & Allende, y hacia el año 2000 decidió formar su propio equipo. “Me ha tocado asesorar a muchas compañías mineras y emprendimientos mineros en Chile y Perú”, comenta. Durante dos años (2014-2016) se desempeñó como consejero jurídico de Codelco, cargo al que renunció por diferencias con el presidente del Directorio.

En paralelo a su carrera profesional, en 1991 empezó a hacer clases en su alma mater, la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile, donde partió colaborando en la cátedra de Derecho Minero, que después asumió como titular.

A lo largo de estos años, Quinzio ha visto de cerca cómo ha evolucionado la industria: “En la época en que ingresé al mundo minero la industria no tenía nada que ver con la de hoy”. Recuerda que Codelco era la gran apuesta en minería y había algunos pocos proyectos mineros privados, que hacia fines de los ‘80 y principios de los ‘90 tuvieron un explosivo crecimiento. “Entre 1986 y 1993 vino un boom minero realmente impactante. Es notable lo que pasó en Chile, sobre todo tomando en cuenta que en 1971 se había nacionalizado una parte importante de la industria minera, que era la gran minería del cobre, y cómo en tan poco tiempo se dio este gran flujo de inversión”.

Reglas claras

– Muchos dicen que es difícil que se repita un boom como el de los años ‘90. ¿Cómo podemos generar condiciones para que Chile siga siendo atractivo para la inversión minera?

– Eso se logra, además de la geología, con reglas claras. Teníamos la gran veta de cobre que va desde El Teniente hasta Quebrada Blanca y mega yacimientos que requerían enormes inversiones. Hoy no tenemos esa geología tan potente, lo que no quiere decir que no exista potencial, pero para aprovecharlo hay que tener mucha exploración, y la exploración en Chile hoy es más de mina que greenfield”.

Pero gran parte del desarrollo que tuvimos se basó en entregarle a los inversionistas mineros, especialmente a los extranjeros, un marco jurídico muy favorable, compuesto por la legislación minera y el Decreto Ley 600, que otorgaba invariabilidad tributaria a través del artículo 11 bis.

En lo que toca a las reglas mineras, donde el dominio de la riqueza minera es del Estado, se permite a los particulares obtener permisos que se llaman concesiones mineras, que son otorgadas y extinguidas por el poder judicial, sin que un tercero administrativo intervenga. Además, tienen la protección constitucional del derecho de propiedad, la cual se regula en la Ley Orgánica de Concesiones Mineras.

No nos olvidemos que en 1971, cuando se nacionalizó la industria del cobre, no se pagó indemnización por la riqueza minera, porque le pertenecía a Chile. Al fortalecer el dominio minero en la Constitución del 25, se estimó que no había que pagar por eso. Hoy se le da esa protección a los concesionarios, que es bien fuerte. Todo eso apunta a una fortaleza del sistema minero chileno.

Hoy no está el DL 600 y la invariabilidad que tuvimos con el 11 ter respecto del impuesto específico de la minería, finalizó en 2016. Entonces, hoy ya no tenemos invariabilidad tributaria y cuando uno compite a nivel internacional por atraer inversiones, los inversionistas toman en consideración cuáles son las fortalezas de los países donde van a invertir. Nuestras fortalezas en materia de regulación legislativa eran esas: dábamos protección a la inversión extranjera, un sistema de concesiones mineras fortalecido y un título de la concesión frente al Estado que le da seguridad al inversionista, que no debiera perderse.

– En ese sentido, ¿cómo ve la discusión que se ha dado en la Convención Constitucional?

– La reforma constitucional de 1971, Ley 17.450, por primera vez elevó a rango constitucional las normas sobre la minería. En primer lugar, el dominio minero, con características de absoluto, exclusivo, inalienable, imprescriptible, lo mismo que se mantiene hasta hoy. Después se decía que una ley determinaría qué podría ser objeto de concesión minera, también similar a lo actual. Y se agregaba que esas concesiones serían de tipo administrativo y que iban a obligar al concesionario a satisfacer el interés que justificaba el otorgamiento de la concesión en forma directa para merecer resguardo. Es decir, la actividad del concesionario minero era la que permitiría que el Estado le protegiera el título. Después viene la Junta Militar y esto se vuelca completamente, no obstante que el dominio se mantiene. Vienen las concesiones judiciales, con la protección constitucional del derecho de propiedad.

Lo que proponía la Comisión de Medioambiente en la Convención Constituyente era una vuelta al pasado, era volver a la reforma constitucional de 1971, con los permisos administrativos y su fortaleza habrá de verla cuando tengamos una nueva legislación para esta industria.

– ¿Cuál es la debilidad de las concesiones administrativas?

-Si fueras inversionista minero en Chile y toda la vida has visto que los títulos, para aprovechar la riqueza minera, son concesiones otorgadas por los tribunales de justicia, que desde 1980 tienen protección fuerte frente al Estado, y de pronto se cambia el sistema a uno más débil, el mensaje es bastante ambiguo.

– ¿Por qué sería un sistema más débil?

– Por varias razones. Por de pronto, porque ha existido una duda permanente por parte del mundo minero sobre la objetividad del actuar de la autoridad administrativa. El sector está acostumbrado a que quienes le otorgan títulos son los tribunales de justicia y siempre que actúa una autoridad administrativa parece verse una mano que no es transparente. Pasa hoy, a modo de ejemplo, con las opiniones vertidas frente al rechazo de la autoridad administrativa al proyecto de Los Bronces…Existe ese temor.

¿Valía la pena innovar a este respecto? No creo que la autoridad administrativa sea mala per sé. De hecho, en casi todos los países del mundo los títulos mineros los otorga este tipo de autoridad, pero el cambio hoy cuando una parte significativa de nuestro territorio está concesionado, no sería necesario ni conveniente.

– ¿Cuál era el riesgo de cambiar a concesiones administrativas?

– Hay un temor que tiene que ver con la tradición minera. Aquí los títulos mineros son judiciales.

Pero suponiendo que se hubiera creado un órgano administrativo robusto, autónomo, con decisiones relativamente objetivas, los títulos que otorgaría no conferirían propiedad, según lo propuesto por la Comisión de Medioambiente de la Convención. Puede que una ley diera algún tipo de protección, pero no sería la protección actual del derecho de propiedad, que tiene rango constitucional.

– ¿Qué le parece la forma en que quedaron las normas relativas a la minería en el texto constitucional según lo aprobado por el pleno de la Convención?

Voy a comenzar diciendo que podría haber sido mucho peor el resultado, que se eliminan las incertezas acerca de una nueva nacionalización, de la explotación exclusiva por el Estado de la riqueza minera no metálica, del aprovechamiento del cobre mayoritariamente por el Estado, etc. Esto demostró la fortaleza del quorum de 2/3 para la aprobación de iniciativas de las comisiones. Me alegro de esas noticias.

Ahora, en cuanto a lo aprobado, veo que hay al menos tres temas que no se regulan: la clasificación de la riqueza minera y la consideración estratégica de alguna de ella; los títulos mineros, esto es qué clase de autorizaciones, permisos o concesiones se van a conferir a los particulares y por quien, y por último, no quedó plasmado el royalty como contraprestación por la entrega de un recurso no renovable.

Y las normas aprobadas las quiero ver desde una perspectiva positiva, ya que amén de mantener un dominio patrimonial estatal sobre la riqueza minera, por primera vez disponen acerca de la necesidad de contar con una política minera de Estado para aprovechar las sinergias y encadenamientos de nuestra industria.

Sólo me preocupa elevar a rango constitucional la prohibición de hacer minería en determinadas áreas o sectores del país, todo lo cual se ha regulado a nivel legal.

En resumen, soy optimista del futuro de la industria bajo las nuevas normas, de aprobarse esta propuesta de Constitución.

– Desde hace tiempo existe un debate al interior de la industria para mejorar el régimen de concesiones. ¿Dónde debieran introducirse cambios?

– Primero que todo, está el tema de la exploración. Como dije, hoy está casi todo Chile concesionado. Eso significa que cualquier nuevo actor, para entrar, tiene que pagar un peaje a quien tenga el título de la concesión, aunque éste no haya hecho nada. Eso limita la posibilidad de desarrollar una industria de exploración greenfield, junior, porque esa industria requiere de títulos que le permitan acceder a la riqueza minera.

– Y hoy la exploración greenfield es mucho menor que la brownfield…

– Si queremos que nuestra minería se mantenga siendo líder en cobre, tiene que haber más exploración greenfield. Por eso me alegra que Codelco esté invitando a 30 potenciales asociaciones. Es una buena señal de que se está haciendo algo con la propiedad minera y que no significa pagar por pagar, sino entrar a realizar trabajos para ver si hay potencial.

Las medidas que se aprobaron en febrero pasado, en el Gobierno de Piñera, para financiar la pensión garantizada universal, involucraron una reforma sustancial al Código de Minería, donde se pone término al roll over en las concesiones de exploración, que se van constituyendo una sobre otra para dejar captiva un área de territorio. Se contempla una duración de cuatro años para las concesiones de exploración y el mismo titular no puede renovar directa ni indirectamente en la misma área. Esa es una buena medida.

También es importante la entrega de información completa al Estado, para que quien venga tenga acceso a esa información y no parta desde cero. Eso facilita la labor de exploración de una compañía junior.

Otra buena señal es encarecer las patentes para tratar de acotar la tenencia indiscriminada de concesiones mineras. Hay que ver cómo se regula la labor minera en el nuevo reglamento del Código de Minería, para merecer rebaja.

Royalty

– ¿Cuál es su posición frente al royalty minero?

– A mi juicio, el royalty minero debiera quedar a nivel constitucional. Creo que el Estado debe tener una retribución por entregar el título de concesión, que no es solamente la patente y el trabajo, sino que debe tener una parte de la utilidad del concesionario. Y eso tiene que estar bien estructurado.

– ¿Debiera estar enunciado en la Constitución o ir más allá?

– Tiene que estar enunciado en la Constitución y regulado por ley. Como la patente, que se enuncia en la Constitución y se regula por ley.

– ¿Por dónde debiera ir el mecanismo de royalty que se establezca?

– Soy partidario de la propuesta que hizo Cesco, en la que me tocó participar, donde planteamos una dualidad: que haya un pago mínimo ad valorem y un royalty amarrado a la renta operacional minera, pero con mayores proporcionalidades que las que tiene el impuesto actual; que se acerque más al royalty de emergencia que se estableció para financiar la recuperación del terremoto de 2010. Ahí se dictó un cambio temporal que casi duplicó las tasas.

– Sobre el destino de esos dineros, ¿es posible por ley orientarlo a regiones por ejemplo?

– Me gusta un royalty y no un impuesto, porque los impuestos van a las arcas generales de la Nación, es decir, al mismo bolsillo. Mientras que este royalty puede perfectamente determinarse que contribuya a otros financiamientos, tales como financiamientos comunitarios de los grupos que están en torno al desarrollo minero, de manera que permita una mejor licencia social; que vaya a la región donde está, pero que además facilite la innovación y todo lo que queremos hacer cuando la minería se nos agote, es decir, tratar de crear una industria de innovación y tecnología fuerte con valor agregado, que nos permita cambiar el destino de Chile como país centrado en recursos naturales.

Desarrollo del litio

– El Gobierno actual tiene en su programa la creación de una Empresa Nacional del Litio. A su juicio, ¿cómo debiera estructurarse y cuál debería ser su rol?

– La Empresa Nacional del Litio viene como recomendación de la Comisión Nacional del Litio de 2014, en la que participé. La discusión al interior de la comisión era cuál debía ser su rol. Yo era partidario de que esta empresa fuera el equivalente a lo que es la Corfo en el Salar de Atacama, que tenga por objeto explorar lo más posible, descubrir nuevas riquezas de litio y plantear alianzas público-privadas, como lo hace Enap con los Contratos Especiales de Operación.

Otros comisionados pensaban que la Empresa Nacional del Litio debía ser la Codelco del litio, pero por lo que ha dicho el subsecretario de Minería, Willy Kracht, me parece que ese no va a ser el rol, sino más bien será quien administre esta riqueza y quien busque las mejores asociaciones público-privadas, para fomentar no sólo la explotación del litio, sino además traer los beneficios que vienen con una industria orientada a crear un mundo libre de carbonización y tener una parte de ese desarrollo en Chile.

– ¿Considera necesario eliminar el carácter no concesible del litio?

– Es muy difícil quitárselo, porque si se elimina, va a caer en la norma que establece que las concesiones otorgan derecho sobre toda la riqueza minera concesible, a la época de otorgamiento y a futuro. ¿Eso quiere decir que los concesionarios actuales que pidieron concesiones para sólo especular en distintos salares, van a convertirse en dueños de ese litio? Ojo con eso. O tienes que crear un régimen especial de concesiones…

Este tema se enredó cuando se decretó la reserva del litio en 1979 y se dijo que una ley lo regularía, ley que nunca se dictó. Y adicionalmente en el caso de Chile se da el problema de que el litio está en salares y estos no contienen sólo litio, sino varios otros minerales que son concesibles.

La verdad que el sistema de los salares en Chile es un tema que nadie ha querido abordar. En lo personal, yo era partidario de expropiar todas las concesiones en los salares, valorizándolas con la misma norma de la ley orgánica, porque no tenían cuantificación de reservas de litio, y no podían tenerlas, dado que el litio es del Estado.

Distinto es el caso del Salar de Atacama, porque ahí son concesiones de Corfo, que en el caso de SQM están arrendadas hasta 2030 y en el caso de Albemarle hasta que se agote la cuota nueva, hacia mediados de los ‘40.

– ¿Qué se gana con expropiar las concesiones en los otros salares?

– Permite partir con una Empresa Nacional del Litio con los salares limpios, promoviendo el desarrollo integral del salar. Eso fue lo que hizo la Corfo con el Salar de Atacama. Primero creó la Sociedad Chilena del Litio y después licitó el proyecto Minsal, que era de sales potásicas con contenido de otros minerales, entre ellos litio, y que hoy es una explotación de Li con subproductos de potasio.

– ¿Cree posible una medida de expropiación?

-En algunos casos sí. En Maricunga es más difícil, porque tiene muchos concesionarios que ya tienen permisos de la Comisión Chilena de Energía Nuclear. En todo caso, mi idea no tuvo gran consenso entonces, porque el Gobierno de la Presidenta Bachelet no quería hablar de expropiaciones. Hoy todo puede ser más factible, porque hay gente que quiere innovar…

Pero por sobre todo, encuentro insoportable continuar con el inmovilismo del litio. No podemos darnos el lujo de que hoy, que se requiere tanto litio para la electromovilidad, nos sentemos a discutir qué hacer con él. Debiéramos pensar en cómo hacerlo para explotar más litio y rápidamente en el mediano plazo.

– ¿Cuál debiera ser la fórmula para aprovechar este ciclo, que es ahora?

– Hacer algo parecido a lo que hizo Enap con los bloques en 2008, licitar contratos especiales de operación en distintos salares. Y hacerlo ya. Pero no lo que hizo el gobierno anterior de licitar cuotas, sino licitar salares. Hay varios proyectos en salares y que no tienen acceso al litio, entonces licitemos CEOL para dichos salares y los adjudiquemos en los próximos 12 meses, para permitirles a las empresas participar en tales desarrollos con condicione similares a las que renegoció Corfo en los últimos contratos con SQM y Albemarle.

Codelco

– Ud. fue consejero jurídico de Codelco. ¿Cómo ve hoy a la Corporación?

– Codelco tiene que seguir siendo un actor relevante en nuestro mundo minero. Tener una participación de minería estatal y privada es fundamental para el posicionamiento de la industria, y Codelco debiera mantener los niveles de producción, como principal productor de cobre mundial. Para eso requiere que sus proyectos estructurales sean exitosos.

Pero además Codelco tiene mucha propiedad minera y tiene que asociarse para buscar más cobre fuera de las minas. Es una buena señal invitar a 30 potenciales socios para buscar minerales en asociación. Todo en el marco de la Ley de joint venture de 1992, que hay que remozarla para permitir asociaciones con mayor agilidad y flexibilidad.

A Codelco hay que potenciarla. Como lo ha dicho el presidente del Directorio, Máximo Pacheco –que me parece un excelente nombramiento–, la empresa tiene que ver el tema del endeudamiento. Es preocupante un endeudamiento tan alto. Yo me quedé con cifras del orden de US$11.000-12.000 millones y hoy estamos hablando de US$18.000 millones de endeudamiento a futuro. No sé en qué plazo lo va a poder satisfacer íntegramente, pero hay que buscar la forma en que baje y que los proyectos tengan aportes de capital para desarrollarse.

Una buena forma de hacerlo es no ponerle todo el peso a Codelco para futuros yacimientos, fomentar estas alianzas, que permitan contar con un tercero que ponga la inversión.

– ¿Hay margen para volver a capitalizar la empresa?

– Hoy como país no tenemos ninguna holgura. Pero puede que en los próximos años, no en los inmediatos, sea necesario inyectarle más capital.